Глобальный спрос на критически важные минералы растёт. Переход к чистой энергии, развитие цифровой инфраструктуры и геополитические сдвиги подталкивают правительства Канады к освоению подземных ресурсов. Такие минералы, как литий, графит и редкоземельные элементы, считаются необходимыми для чистых технологий и национальной обороны.
Стремление обойти нормативные препятствия под предлогом ускорения строительства шахт приводит к тому, что промышленность и правительства всё чаще стремятся избежать или упростить проведение оценок воздействия на окружающую среду (ОВОС), которые требуются по закону и позволяют общественности, экспертам и группам коренных народов высказывать своё мнение о предлагаемых проектах. Однако наше изучение процессов ОВОС за годы показывает, что, несмотря на их сложности, они остаются ключевым инструментом планирования для защиты сообществ, экосистем и обеспечения демократической подотчётности.
В нашем новом исследовании, опубликованном в FACETS, мы создали первую в мире базу данных ОВОС для шахт и карьеров по всей Канаде. Мы обнаружили данные о 227 предлагаемых проектах за последние 50 лет.
Во многом то, что мы обнаружили, нас не удивило. Добывающие проекты становятся всё больше, с перемещением большего количества земли в течение более длительных периодов времени. Вызывающим тревогу было то, что системы ОВОС, которые мы изучили, страдали от противоречивых данных, недоступных записей и фрагментарного надзора.
Учитывая потенциал мега-шахт оказывать серьёзное воздействие на лосося, карибу и другие важные аспекты экологических систем, нас обеспокоило отсутствие координации и прозрачности в юрисдикциях ОВОС.
Регулирование горнодобывающей промышленности в Канаде в основном является обязанностью провинций и территорий. Однако федеральное правительство обязано регулировать аспекты окружающей среды, такие как среда обитания рыб, находящиеся под угрозой виды и воздействие на благополучие коренных народов.
ОВОС в Канаде началась в 1970-х годах, чтобы объединить все стороны и помочь лицам, принимающим решения, и общественности понять риски и выгоды от предлагаемых промышленных проектов. Но разные уровни правительства Канады не всегда действовали согласованно. Тридцать девять проектов в нашей базе данных были оценены как в рамках федерального, так и провинциального режимов, часто одновременно. Из них 64% имели расхождения в ключевых показателях, таких как размер производства, срок службы и площадь участка.
В одном случае в федеральных документах говорилось, что мощность шахты составляет 43 800 метрических тонн железной руды в день, а в провинциальных документах — 104 000 метрических тонн в день. В 2005 году компания, занимающаяся добычей нефти из нефтеносных песков, предложила федеральному регулятору общий размер участка, который более чем вдвое превышал предложенный провинции Альберта (23 000 гектаров против 11 000 гектаров). Это разница между оценкой воздействия на уровне крупного животноводческого ранчо и целого округа.
Ещё большую озабоченность вызвала наша неспособность получить доступ к информации, которая должна быть доступна общественности. Во многих провинциях государственные реестры неполные, устаревшие или сложные для навигации. Документы по большинству проектов, предложенных до 2000 года, просто недоступны. Мы запросили их, используя процедуры доступа к информации, и наши запросы были либо отклонены, либо нам были названы крупные суммы (например, 6 000 долларов) за оцифровку бумажных записей.
Некоторые юрисдикции работают лучше. В Британской Колумбии и трёх территориях есть доступные и надёжные государственные реестры данных ОВОС, но это исключения.
Компании, предлагающие новые шахты, собирают много данных, чтобы понять, как их проект может повлиять на окружающую среду, экономику и сообщества. Публикация этих данных необходима для независимого надзора, чтобы оценить, работают ли ОВОС должным образом. В Британской Колумбии доступ к данным проектов позволил исследователям изучить воздействие на пресноводные ресурсы от изменений в проектах добычи полезных ископаемых, проверить финансовую эффективность угольных шахт и изучить, как учитывается гендерное воздействие в ОВОС горнодобывающих проектов.
Исторические ОВОС также предоставляют ценную информацию как для промышленности, так и для регулирующих органов. Они содержат данные об окружающей среде, такие как инвентаризация видов, финансовые прогнозы, такие как создание рабочих мест и налоговые поступления, а также записи о встречах между промышленностью, правительством, правообладателями и другими заинтересованными сторонами. Если документы ОВОС не являются общедоступными, как компания, которая хочет добывать полезные ископаемые в хорошо изученной области, может понять, почему предыдущие предложения не увенчались успехом?
Наши выводы также многое рассказали о влиянии более слабого регулирования на проекты. Мы считаем, что эффективность процесса ОВОС по своей сути является положительной вещью. Это помогает снизить затраты государственного сектора, позволяет избежать утомления сообществ повторными консультациями и может привести к повышению предсказуемости для промышленности и инвесторов. Но эффективность и скорость — это не одно и то же, и эффективность не может достигаться за счёт упрощения процедур, приводящего к решениям, основанным на слабых научных доказательствах или игнорирующим важные опасения заинтересованных сторон и правообладателей.
Текущие усилия по ускорению реализации ресурсных проектов — не первый раз, когда законы и нормативные акты об ОВОС оказываются в центре внимания политических и отраслевых нарративов, утверждающих, что они препятствуют развитию горнодобывающей промышленности в Канаде. Целью Закона Канады об экологической оценке 2012 года (CEAA 2012) было подвергнуть меньшему количеству проектов более быстрому процессу ОВОС.
Сработали ли запланированные меры по ускорению? Вкратце, нет. Мы не обнаружили разницы во временных рамках ОВОС для шахт и карьеров, оценённых в соответствии с CEAA 2012 и его предшественником, Законом Канады об экологической оценке 1992 года. Месторождение проекта Керр-Сульферетс-Митчелл (KSM) — крупнейшей одобренной металлической шахты в Канаде — остаётся неразработанным более 11 лет после завершения ОВОС из-за проблем, связанных со стартовым капиталом. Два трубопровода, прошедшие через процесс ОВОС в рамках CEAA 2012, так и не были построены. Суды отменили их разрешения из-за неадекватного консультирования с коренными народами.
Экономика разработки новой шахты может колебаться вместе с ценами на сырьевые товары и геополитикой, что-то, что государственное регулирование не может решить в одиночку. Недавние законы об упрощении процедур, принятые в Онтарио и Британской Колумбии, а также новый федеральный Закон о строительстве Канады сталкиваются с сопротивлением, протестами и судебными исками со стороны групп коренных народов и представителей гражданского общества.
Никто не выигрывает, когда процессы ОВОС дублируются, и, похоже, предпринимаются шаги по координации федеральных и провинциальных регуляторов в области ОВОС. Однако были высказаны серьёзные опасения, что вместо более сильных систем будут использоваться более слабые.
Помимо ОВОС на уровне проектов, Канада недостаточно использует более широкие инструменты планирования, такие как стратегические оценки и региональные оценки. Эти инструменты могут повысить эффективность процессов ОВОС, одновременно обеспечивая ограничения для предотвращения превышения экосистемами и сообществами своих пределов из-за кумулятивных последствий антропогенного воздействия.
Хотя некоторые юрисдикции повысили прозрачность, правительствам также следует взять на себя обязательство наращивать потенциал в недостаточно обеспеченных ресурсами департаментах. Например, офисы ОВОС могут гарантировать, что эта бесценная информация (часть из которой собрана за счёт налогоплательщиков) будет легко доступна для всех. В противном случае плохая практика работы с данными и бюрократическая непрозрачность будут продолжать подрывать способность общественности принимать значимое участие в принятии решений в области окружающей среды, а также способность отрасли учиться на примерах из прошлых исследований ОВОС.
В Канаде одно можно сказать наверняка: ответственная добыча полезных ископаемых требует свободного, предварительного и осознанного согласия коренных народов — прав, которые закреплены в Конституции, судах и других областях международного и внутреннего законодательства. Политика в области добычи полезных ископаемых и ОВОС должна уделять меньше внимания жёстким, произвольным срокам упрощения регулирования и вместо этого способствовать подлинному сотрудничеству с общинами коренных народов (которые могут проводить свои собственные оценки воздействия, возглавляемые коренными народами), признавая, что партнёрские отношения на основе согласия и сильное местное управление могут обеспечить эффективное развитие горнодобывающей промышленности, приносящее пользу как сообществам, так и инвесторам.
В целом результаты нашего исследования позволяют предположить, что:
Мы призываем все канадские юрисдикции к расширению обмена данными и сотрудничества для достижения ответственного повышения эффективности ОВОС в горнодобывающем секторе и за его пределами.
Предоставлено:
Университет Далхаузи.